東京が止まれば日本も止まるか　首都直下地震に備える「副首都」法、なぜ「大阪ありき」と批判されるのか

今後30年以内に70％程度の確率で発生するとされる首都直下地震への備えとして、日本の国会は7月24日、「副首都整備推進法（国家社会機能継続性確保施策及び副首都の整備に係る施策の推進に関する法律）」を可決した。

東京が自然災害に見舞われた場合に備え、政治・行政・経済機能のバックアップ拠点となる「副首都」を指定する法的枠組みを整えるのが狙いだ。一方、自治体による誘致競争が始まる中、野党からは、高市早苗政権が日本維新の会との連立関係を安定させるため、防災を名目に利益誘導を行っているのではないかとの批判も出ている。

米紙『ニューヨーク・タイムズ』は、日本の食、文化、商業、行政の中心として158年にわたり存在感を示してきた東京に、近く「代替拠点」が設けられる可能性があると報じた。高市政権が進める「副首都構想」は、自然災害などの緊急事態に際し、政府機能を継続させるためのバックアップ拠点を設けるものだ。

法案は衆議院で可決された一方、参議院本会議では賛成123票、反対121票と、わずか2票差で成立した。米通信社『ブルームバーグ』は、この僅差の採決が、副首都構想の実現までに多くの困難が待ち受けていることを示していると伝えている。

​第2の首都を置くという考え方には、日本の歴史上にも先例がある。江戸時代（1603～1868年）には、江戸が政治・行政の中心として幕府の拠点となる一方、京都には天皇が居住し、文化・精神面の中心としての役割を担っていた。

2011年の東日本大震災では1万9000人以上が死亡し、福島第一原発事故の影響も現在まで続いている。『ニューヨーク・タイムズ』は、この震災によって日本の首都機能が抱える脆弱性が改めて意識されるようになったと指摘する。仮に同規模の地震が人口の比較的少ない東北地方ではなく東京で発生していた場合、日本への影響は計り知れなかったとしている。

日本政府は、今後30年以内に首都圏でM7クラスの地震が発生する確率を約70％と見積もっている。副首都構想は、こうした大規模災害への備えの一環だ。東京が被災した場合、副首都が政治・行政・経済の重要な機能を一時的に引き継ぐことが想定されている。

防災に加え、東京への人口一極集中を緩和し、首都圏以外の地域で経済成長を促す狙いもある。長年にわたり、仕事や進学を求めて多くの人が東京へ移り住み、地方では人口減少と高齢化が進んできた。一方、東京都市圏の人口は増え続け、昨年は約3700万人に達した。

ただし、一部の専門家からは、まず東京そのものの地震やその他の脅威への耐性を高めるべきだとの指摘もある。また、第2の首都を指定することで、地方から人口がさらに流出し、別の巨大都市への集中を招く可能性もあるという。 （関連記事： 台湾海峡の安全は日本にも直結　日本議員が訴える日台「海洋安全保障」の強化 ｜ 関連記事をもっと読む ）

​副首都整備推進法は、特定の都市を副首都として指定するものではない。要件を満たす地域を含む道府県が、議会の議決を経て指定を申し出る仕組みを設けている。

同法では、副首都となる地域の政府関連施設や交通網などのインフラ整備に加え、税制優遇や規制改革を通じて民間投資を呼び込み、産業競争力を高めることも想定されている。

『ブルームバーグ』によると、副首都の候補地域には、東京が被災した際に重大な被害を受けないことに加え、十分な行政インフラ、経済規模、人口規模、行政能力を備えていることなどが求められる。

現在、副首都の誘致に意欲を示している自治体には、北海道、宮城県、群馬県、愛知県、大阪府、広島県、福岡県のほか、札幌市、新潟市、名古屋市、大阪市、北九州市、福岡市などがある。

日本維新の会の拠点である大阪府の吉村洋文知事は、副首都の誘致を「戦後最大の統治機構改革」と位置づけている。大阪府・市には約100人規模の「副首都推進局」が置かれ、PRキャラクター「にゃにわ福まる」も活用しながら構想を推進している。

一方、日本共産党の辰巳孝太郎参議院議員は、大阪も南海トラフ地震に伴う壊滅的な津波の危険にさらされており、最悪の場合には12万人が死亡する可能性があると指摘。日本維新の会が大阪の災害リスクを十分に説明していないと批判している。

福岡県の服部誠太郎知事と福岡市の高島宗一郎市長は、プロジェクトチームを設置し、福岡が日本海側に位置するため、東京や南海トラフ沿いの地域と同時に被災する可能性が極めて低い点を強調している。金融特区やスタートアップ分野での強みもアピール材料としている。

名古屋市の広沢一郎市長は、東京との適度な距離に加え、トヨタ自動車を中心とした製造業の集積を強みとして挙げている。

北海道の鈴木直道知事と札幌市の秋元克広市長は、北海道が南海トラフ地震、首都直下地震、富士山噴火の影響を受けにくいことを強調している。全日本空輸（ANA）も北海道に運航業務のバックアップ拠点を設けており、札幌市は農林水産省や資源エネルギー庁を移転させ、食料や再生可能エネルギーの備蓄拠点とする構想も示している。​

​『ブルームバーグ』は、短期的な影響は限定的とみている。日本が直ちに遷都するわけではなく、関連法も省庁や企業に即時の移転を義務づけていないためだ。実際にどの政府機関を移転させるのか、どのような手順で移行するのかといった詳細については、今後の検討に委ねられている。

一方、中長期的には、一部の政府機能が東京から移転し、東京が持つ圧倒的な中心性が徐々に弱まる可能性もある。中央大学の佐々木信夫名誉教授で元東京都職員の佐々木氏は、副首都整備推進法について、「そもそも副首都とは何か」が明確ではなく、その都市をどのように発展させていくのかという具体像も十分に示されていないと指摘している。 （関連記事： 台湾海峡の安全は日本にも直結　日本議員が訴える日台「海洋安全保障」の強化 ｜ 関連記事をもっと読む ）

副首都構想は、大阪を拠点とする日本維新の会が長年掲げてきた代表的な政策の一つだ。同党創設者で元大阪府知事の橋下徹氏は、2010年の時点ですでに「大阪は日本の副首都になるべきだ」と主張していた。

自民党と公明党の長年にわたる連立関係が昨年解消された後、自民党と日本維新の会が結んだ連立合意には、副首都構想に関する法案を成立させる方針が盛り込まれた。このため批判的な立場からは、副首都整備に伴う巨額の資金、税制優遇、インフラ投資が、実質的に大阪を地盤とする日本維新の会への配慮ではないかとの指摘が出ている。他地域の利益が損なわれるのではないかとの懸念もある。

日本維新の会は2015年と2020年、大阪市を廃止して複数の特別区に再編し、大阪府との統合を進める「大阪都構想」の住民投票を実施したが、いずれも僅差で否決された。このため一部では、今回の副首都整備推進法が、3度目の大阪都構想の住民投票に向けた布石ではないかとの見方も出ている。

立憲民主党の岸真紀子参議院議員は、副首都構想について、内容が未成熟なうえ、政党間の思惑や既得権益をめぐる争いが入り込んでいると批判した。

東京財団政策研究所の河合雅司氏も、具体的な経済成長策や人口減少への対応策がないまま各地で誘致競争が進む状況を問題視し、副首都構想について「百害あって一利なし」と厳しく批判している。

『ブルームバーグ』は、参議院での採決がわずか2票差となったことについて、高市政権が副首都構想を実現するまでの道のりが容易ではないことを示していると指摘する。

高市政権はこのほかにも、国旗を損壊する行為を刑事罰の対象とする法整備や、皇室典範の改正など、賛否が分かれる政策を進めている。

一方、食品に対する消費税率を引き下げて物価高への対応を図るとの選挙公約については、現時点で実現していない。こうした姿勢が、高市政権の支持率低下につながっているとの見方も出ている。

日本政府はこれまでのところ、副首都整備に必要となる費用を試算しておらず、期待される経済効果についても具体的な数値を示していない。このため反対派からは、高市政権の財政規律をめぐる疑問も呈されている。

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編集：梅木奈実