ニューヨーク観察》米国抜きで国際秩序は成り立つか──混乱か、それとも新たな希望か

ドナルド・トランプ大統領の「2.0政権」は、極めて短期間のうちに、第二次世界大戦後に形成された国際秩序の多くのルールを覆した。トランプ氏は、米国のNATO（北大西洋条約機構）における役割を再定義しただけでなく、欧州や日本の防衛に対する米国の安全保障の保証、さらには「ファイブ・アイズ」（米国、英国、カナダ、オーストラリア、日本）との情報共有についても疑問を呈した。

トランプ氏は、第2期の初日に大統領令に署名し、国連の「パリ協定」および世界保健機関（WHO）からの脱退、さらに米国の対外援助を90日間停止する措置を実施した。2月初めには、米国が加盟するすべての国際機関および署名済みの条約・協定について、180日以内に全面的な見直しを行うよう命じた。

さらに、トランプ政権の政策設計に影響を与えている「ヘリテージ財団」が作成した施政方針『プロジェクト2025』では、米国が国際通貨基金（IMF）および世界銀行から脱退することが提案されている。これら二つの国際金融機関は、数十年にわたり、米国が主導してきた国際的な開発と経済安定の中核を担ってきた。

今日、トランプ政権下のワシントンは、かつて米国自身が唱えていた「ルールに基づく国際秩序」に則って行動することをやめ、米国主導で築かれた国際秩序を急速に解体しつつある。結果として、米国が中心に据えていた国際秩序や安全保障構造は崩壊の危機に直面している。

米国が主導しない国際秩序が、より混乱を招くものになるのか、それともより公平で包摂的かつ安定したものになるのか──これは今、国際社会全体が注視する大きな問いとなっている。

米国なき国際秩序における多国間協力の可能性

一般的な理論によれば、国際関係の秩序には、規則・制度・組織によって国家間の相互作用を維持するために、圧倒的な軍事力と経済力を持ち、それを行使する意思を持つ覇権国家の存在が必要とされている。この考えを現在の国際社会に当てはめると、米国が自ら関与してきた国際条約や組織から離脱すれば、世界秩序は崩壊するという前提に立っている。 （関連記事： 「ロシア制裁」について避け続ける、エコノミスト誌が批判：トランプはプーチンに対し異常なほど軟弱だ ｜ 関連記事をもっと読む ）

しかし、こうした「覇権安定理論」は、もっぱら供給側、すなわち大国が協力の条件を提供する意思に着目しており、需要側、つまり他の国々が多国間協力を通じて自国の利益を確保しようとする動きにはあまり目が向けられていない。現実には、主導権を持たない多数の国々が、競争・不確実性・紛争のリスクに満ちた国際環境の中で、自国の安全と利益を守るため、多国間の枠組みに強い関心を寄せている。個別の外交交渉では大国に有利な条件が押し付けられる可能性が高く、とりわけトランプ政権がカナダやメキシコといった相対的に弱い立場の国々に対して行ったような、強制的な手法が懸念される。したがって、覇権が不在であっても、各国は安定を保つために集団的な機構を求め、協力による相互利益の獲得を目指す。このような視点からすれば、アメリカがなくても新しい可能性が秩序に存在することを示している。

第二次世界大戦以降、ワシントンが秩序全体において覇権的な地位を占めてきたことは事実だが、米国を含まない国家間でも、需要主導による協力の成功例はいくつも存在している。たとえば、欧州連合（EU）は、米国の保護主義的な貿易政策への懸念にもかかわらず、欧州諸国が結束して強力な地域統合体を形成することに成功した。現在では、欧州中央銀行や欧州投資銀行などの強固な制度的枠組みを持ち、国際的な金融・経済分野で大きな影響力を行使している。加えて、米国の外交および通商政策の不安定化に対応するため、欧州は公共投資の拡大を図っており、ユーロはドルに代わる国際準備通貨としての魅力を高めている。

また、東南アジア諸国連合（ASEAN）も注目すべき事例である。東南アジアの10か国から成るASEANは、世界で最も多様な文化・宗教・言語・民族が交差する地域の一つであり、ヒンドゥー文明、中華文明、イスラム文明、西洋文明の影響を受けてきた。同地域には、約2億4,000万人のイスラム教徒、1億1,000万人の仏教徒、1億3,000万人のキリスト教徒、700万人のヒンドゥー教徒が共存している。また、中東に次ぐ地政学的な複雑性を持つ地域でもある。

それにもかかわらず、ASEANは1967年の設立以降、文明間の衝突による戦争を回避し続けており、域内の平和を保ちながら、域外国との対話の場として不可欠な外交プラットフォームの役割を果たしている。この成功を、シンガポールの著名な外交官キショール・マブバニ（Kishore Mahbubani）氏は「ASEANの奇跡（The ASEAN Miracle）」と呼んでいる。

もう一つの覇権を持たない国家間の協力の顕著な例としては、石油輸出国機構（OPEC）が挙げられる。アフリカや中東の主要産油国、そしてベネズエラなどが加盟するOPECは、1960年の設立以来、加盟国の離脱、内部分裂、配分の不正など様々な困難に直面しながらも、軍事力や経済の多様性に乏しい資源国に対して、国際的な発言力を与えてきた。

特に2022年のロシアによるウクライナ侵攻以降、OPECは「OPECプラス」と呼ばれる他の10か国を含めた協調体制を築き、生産配分を調整して原油価格を高水準に維持することに成功。その結果、加盟国に総額1兆ドルを超える収益をもたらしている。

より緩やかな需要主導型の多国間組織の一例として、「BRICSプラス（ブリックス＋）」が挙げられる。BRICS（当初は「BRIC」と呼ばれていた）は、2009年にブラジル、ロシア、インド、中国の4カ国によって設立され、現在では10カ国にまで拡大している。一部では、同組織が西側主導の金融機関に代わる存在を目指していると見なされているが、現時点でそのような代替機能を果たすには程遠いとの見方も根強い。 （関連記事： 「ロシア制裁」について避け続ける、エコノミスト誌が批判：トランプはプーチンに対し異常なほど軟弱だ ｜ 関連記事をもっと読む ）

しかしながら、BRICS＋が結束しているのは、共通の利益、すなわちリスク軽減の必要性によるものである。多くの加盟国は、米ドルおよびアメリカ主導の国際機関への過度な依存が、自国を制裁や圧力の対象とさせる危険性を孕んでいると懸念している。こうした背景のもと、各国は自らのレジリエンス（回復力）を強化すべく、複数の新たな機関を設立した。その代表例が「新開発銀行（NDB）」であり、2022年末時点で「BRICS＋」諸国およびその他の新興経済国に対し、96件・総額328億ドル超の融資を承認している。

これらの事例が示すのは、共通の利益やリスクから身を守る必要性がある国家同士が、自主的かつ有効に連携することが可能であるという点である。仮にトランプ政権が国際機関からの離脱、あるいはアメリカの既存の国際的な約束や外交的な慣習を反故にしたとしても、それは他国による交渉・合意の枠組み構築や維持の可能性を否定するものではない。

むしろ、世界は複数のルートを通じて、アメリカが主導する制度・条約・同盟から、他国が主体となる新たな国際機構や枠組みへと移行しうることを示唆しているのである。

トランプ政権による多国間主義の否定、その影響と今後の展望

国際開発分野は、アメリカが関与せずとも他国が多国間協力を維持できる可能性を秘めた有望な領域である。アメリカは1944年、ブレトンウッズ会議において戦後経済秩序の構築を開始し、国際通貨基金（IMF）および世界銀行の設立、さらにはドルを世界の準備通貨とする体制を確立した。以降、アメリカはこれら2つの機関を主導し、経済危機対応の在り方に多大な影響を及ぼしてきた。

しかし、トランプ政権の2期目は多くの国際機関に対して敵対的な姿勢を示しており、大統領に近い一部の政策ブレーンは、IMFおよび世界銀行への支援を大幅に削減、あるいは完全に打ち切るよう求めている。仮にワシントンがそうした極端な措置に踏み切ったとしても、それが直ちに国際経済秩序の崩壊を意味するとは限らない。むしろ、他国にとって既存の制度的枠組みを見直し、再編や代替案の模索を促す契機となる可能性もある。

世界銀行の脱米依存と再編の可能性

仮にアメリカが、トランプ政権の政策文書「プロジェクト2025」が主張するように世界銀行からの完全撤退に踏み切った場合、欧州諸国、日本、中国はその影響に備える必要がある。同行の設立憲章によれば、最大出資国が離脱を決めた場合、世界銀行本部は最大出資比率を持つ国の領土内に移転される。これは日本が本部の移転先となる可能性が高いことを意味する。

その場合、日本の主導のもと、世界銀行の中所得国最大の債務国であるブラジルやインドに「国際復興開発銀行（IBRD）」の主要拠点を設置することができる。また、「国際開発協会（IDA）」の支部を主要なドナー国が存在する欧州、あるいは借入国が集中するアフリカ大陸に設置することも現実的である。さらに中国は、持続可能なエネルギー分野への融資に特化した新たな拠点を設け、すでに世界銀行と広範な共同融資を展開しているアジアインフラ投資銀行（AIIB）と連携することも可能である。 （関連記事： 「ロシア制裁」について避け続ける、エコノミスト誌が批判：トランプはプーチンに対し異常なほど軟弱だ ｜ 関連記事をもっと読む ）

つまり、世界銀行の再編は避けられないとしても、それはむしろ同機関を強化する好機となる。適切な計画と合意形成により、世界銀行の加盟国は多国間機関としての機能と役割を維持・発展させることができる。このような移行は、他の国際機関がアメリカ非主導の新秩序にいかに適応していくかの一つのモデルとなる可能性もある。

「国際通貨基金」（IMF）の行方と新たな代替体制の模索

一方、もう一つの柱である「国際通貨基金」（IMF）もまた、トランプ政権からの圧力を受ける可能性がある。ただし、現在の政権はIMFからの離脱には消極的と見られている。というのも、IMFはアメリカにとって他国の資金や拠出を通じて多くの利益を得られる仕組みとなっているからだ。2023年だけでも、IMFにおけるアメリカの出資比率が上昇したことにより、約4億700万ドルの評価益が計上された。

とはいえ、IMFの重要性は他国にとっては以前ほど高くなくなっている。アメリカが拠出金を減らすと同時に影響力を強化しようとする場合、他の加盟国が必ずしも従う必要はない。代わりに、新興の代替的枠組みを参考にしつつ、それらを拡張することでIMFと同様の機能を果たす体制を模索することもできる。

第一に、多くの国が現在、外貨準備を豊富に蓄積しており、外的ショックへの耐性を高めている。2018年末時点で、世界の外貨準備総額は30年前の10倍に増加しており、その約3分の2を新興国および途上国が保有している。また、こうした準備を構築する過程で、ドルへの依存も徐々に低下している。各国が豪ドル、カナダドル、人民元、韓国ウォン、シンガポールドル、北欧通貨などの取引性の高い通貨への分散を進めた結果、ドルの外貨準備における比率は1999年の71％から2024年には57％にまで低下している。この傾向は、アメリカの影響が弱まることを示している。

第二に、通貨スワップ協定の活用が拡大している点も挙げられる。2024年時点で中国人民銀行はすでに40件の二国間通貨スワップ協定を締結しており、うち31件が有効で、その総額は5,860億ドルにのぼる。2008年にはブラジルとアルゼンチンが18億ドル規模のスワップ協定を締結し、2013年には中国との間で300億ドル規模の協定を結んだ。インドも25カ国以上と包括的協定を結んでおり、特に経常赤字を抱える国との連携を重視している。

これらの枠組みは、より広範な金融・経済協力体制への足がかりともなっている。たとえば中国とアルゼンチンのスワップ協定は、中国によるアルゼンチンへの戦略的インフラ投資を促進する効果をもたらした。 （関連記事： 「ロシア制裁」について避け続ける、エコノミスト誌が批判：トランプはプーチンに対し異常なほど軟弱だ ｜ 関連記事をもっと読む ）

反米的覇権に対抗する多国間政治フォーラムの模索

また、国際通貨基金（IMF）に代わる危機支援の機能を備えた地域機関の登場も重要な動きである。1980年代に形成された「ラテンアメリカ準備基金（FLAR）」は、経常収支危機に直面した中南米諸国に資金援助を提供してきた。2000年のアジア通貨危機を受け、ASEAN加盟国は中国・日本・韓国と共に、通貨スワップ協定「チェンマイ・イニシアティブ」を立ち上げ、後に同枠組は強化された。欧州債務危機時にはEUが独自に「欧州安定メカニズム（ESM）」を創設。2014年にはBRICS諸国が「緊急準備取決め」を設立し、危機下の支援や予防的な貸出を通じて安定を図ってきた。2025年にはアフリカ開発銀行が「アフリカ金融安定メカニズム」の創設を発表し、危機国への優遇再融資を可能にするとした。これらの地域枠組みはIMFと一定の連携関係を保ちながらも、実質的には独自のガバナンスを進めている。

経済秩序を支える制度の維持に加え、各国は多国間政治フォーラムを再構築することで、反抗的な覇権に対処する道を模索することも可能だ。過去数十年、米国はG7やG20などの政治グループを通じて各国の首脳を集め、世界的課題に取り組んできた。G7は1970年代に誕生し、仏・英・米・旧西独、後に加わったカナダ・日本・EU代表によって構成された。G20は1999年に設立され、2008年の世界金融危機では協調的な対応を主導し、国際機関への指針を示すなど、世界経済の安定に貢献してきた。

しかし、トランプ政権はこれらの枠組みに対して深い懐疑心を示している。第1期政権では、G7サミットの首脳宣言への署名を拒否するという前代未聞の行動を取った。政権復帰後も各国との衝突が続き、ロシアのG7復帰を呼びかけるなど、既存秩序を揺るがしている。ロシアはクリミア併合後の2014年以降、制裁を受けG7から除外されていた。また、2025年2月に南アフリカ・ヨハネスブルグで開催されたG20外相・財務相会議には米国代表を派遣せず、国務長官のマルコ・ルビオは「反米主義に迎合するつもりはない」と説明した。

こうした米国の不在が常態化する中、他の諸国はG7やG20を米国抜きでも維持・再設計する必要に迫られている。G7の構成は比較的柔軟であり、1985年に5カ国で「プラザ合意」を結んだ例もある。また、選定されたゲスト国の招待も行われてきた。G20も定期的に参加国以外を招き入れており、米国が離脱あるいは妨害に出たとしても、他の国々による継続は可能である。

このような新たな国際グループを機能させるには、経済力または軍事力を持つ国々──ブラジル、カナダ、中国、フランス、ドイツ、インド、日本、サウジアラビア、南アフリカ、韓国、トルコ、英国など──が参画し、現行の多国間制度への明確なコミットメントを表明することが不可欠となる。このグループは、ロシアと現米政権の米国を排除した構成となるだろう。

米国主導の秩序の終焉は混乱を意味するのか？

米中間の対立が激化する中、多くの国々は、両国の争いが単に市場や技術の覇権を巡るものではなく、国際ルールそのものの主導権を巡るものであることを認識している。米国は長年にわたり、多国間機関における主導的地位を利用し、国際規範の形成に強い影響力を及ぼしてきた。これらの機関は第二次世界大戦後、米国が日本、英国、欧州の同盟国と共に構築したものである。 （関連記事： 「ロシア制裁」について避け続ける、エコノミスト誌が批判：トランプはプーチンに対し異常なほど軟弱だ ｜ 関連記事をもっと読む ）

一方、中国は独自の多国間機構、例えば「アジアインフラ投資銀行」などを通じて、他地域における影響力を拡大してきた。トランプ政権はこの多国間秩序への関与を放棄し、各国と一対一の交渉を通じて問題を処理するという姿勢をとっており、その結果、中国が国際社会における主導的立場に立つ機会が生まれている。中国はすでに国連の第2位の分担金提供国であり、IMFと世界銀行でも第3位の出資国となっている。米国が敵意を示しているWHOやWTOにおいても、中国はその支援を明言している。

トランプ政権の多国間ルールや制度に対する否定的姿勢により、米国が構築してきた戦後秩序は大きく揺らぎ、そのリーダーシップは明らかに衰退している。しかし、その他の国々が傍観する必要はない。欧州諸国、日本、そして米国の主要同盟国、さらには新たなパートナー候補国が、既存の国際機関における米国の役割を代替し得る。国際開発協会（IDA）や世界銀行における対応がその一例だ。既存の機構が根本的に機能しなくなった場合でも、他の手段を通じて同様の機能を果たすことは可能である。新たな同盟が結成され、共同の危機対応能力を有する9か国連合、あるいは12か国連合といった形で機能する可能性もある。

このような新たな国際秩序は、過去80年以上にわたって米国が主導してきた秩序とは異なる性質を持ち、大きな不確実性とリスクを伴うだろう。だが、依然として多国間主義を支持する多くの国々──欧州からアジア、アフリカ、中東、ラテンアメリカに至るまで──は世界のGDPの大半を占め、強大な軍事力を背景に安定と安全保障の確保に貢献し得る存在である。重要な国際機関の再編や再設計を通じて、安定維持、グローバルな問題解決、危機への備えにおいて重要な役割を果たすことができる。

第二次世界大戦後の秩序設計者であるフランクリン・ルーズベルト（Franklin Roosevelt）元米大統領のビジョンのもとで築かれたこの体制は、80年にわたり米国の主導のもとで揺らぎながらも維持されてきた。しかし、トランプの再登場により、この秩序は大きく動揺している。悲観的な見方では、こうした秩序が崩壊すれば、世界は大国によって勢力圏に分割され、「ジャングルの法則」が支配する混沌とした時代に逆戻りするという懸念もある。

だが、アメリカン大学の国際関係学者アミタブ・アチャリヤ（Amitav Acharya）教授は、4月8日付けの『ニューヨーク・タイムズ』への寄稿の中で、「米国秩序の終焉が混乱を意味するとは限らず、むしろ希望がある」と主張している。アチャリヤは、「米国が作った秩序は唯一の選択肢ではなく、多くの国にとって必ずしも最善や最も公正な体制ではない」と指摘。むしろ、その終わりがより包摂的な世界の到来を告げる可能性があると楽観視している。

アチャリヤはまた、国際秩序の維持は本来、共同の取り組みであると強調。戦後、多くの南半球諸国が独立を果たし、国際政治と多国間機関における積極的な参加者となっている。彼らは二重基準のない、より公正な世界への参加を望んでいる。アチャリヤによれば、「米国が支配しない世界」こそが、より公平で包摂的、かつ安定した新たな国際秩序の誕生を可能にするのである。

＊筆者は全米中国平和統一促進会連合会名誉会長。国連にて30年間勤務した経験を持つ。 （関連記事： 「ロシア制裁」について避け続ける、エコノミスト誌が批判：トランプはプーチンに対し異常なほど軟弱だ ｜ 関連記事をもっと読む ）